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DRNE - Droit de ressources naturelles et de l'énergie

Chaire de recherche et d’innovation Goldcorp en
droit des ressources naturelles et de l’énergie

Goldcorp Research and Innovation Chair in
Natural Resources and Energy Law

La Stratégie Canadienne de l'Energie: dernier hold-up constitutionnel du Conseil de la Fédération ?

08 Février 2016

Source photo: Pierre-Alain Voltz

Résumé

En juillet 2015, les provinces réunies au sein du Conseil de la Fédération ont publié la dernière Stratégie Canadienne de l’Energie, fixant un nouveau cap pour la politique énergétique du Canada. Au-delà des considérations économiques et écologiques qui en sont l’objet, le document arbore un ton et un vocabulaire nouveaux qui préfigurent une « émancipation » des provinces sur la scène internationale. Cette tendance nous amène à nous interroger sur le statut et le mandat du Conseil de la Fédération et sur le partage des compétences entre le provincial et le fédéral concernant la conduite de la politique étrangère et la gestion des ressources naturelles stratégiques. Nous constatons alors que le Canada est un cas unique au monde, dont la Constitution ne prévoit aucune répartition claire de ces compétences entre les échelons. Dans ce contexte, les paradiplomaties énergétiques des provinces sont amenées à prendre de l’ampleur : pour le meilleur ?

Summary

At the Council of the Federation in July 2015, the Provinces issued the new Canadian Energy Strategy, which sets a new course for the Canadian energy policy. Apart from the economic and ecological matters at the core of the strategy, the document uses a new tone and vocabulary that point to the “emancipation” of the Provinces on the international stage. This trend leads us to question the legal status and mandate of the Council of the Federation as well as the division of competences between the provincial and federal levels concerning the conduct of foreign policy and strategic natural resources management. We observe that Canada is a unique case among states, for its Constitution does not establish a clear distribution of competences between both levels. In this context, the provincial energy paradiplomacies are bound to grow: but will it be for the best?

*   *   *

Le 15 juillet 2015 a été publiée par le Conseil de la Fédération la toute nouvelle Stratégie Canadienne pour l’Energie sur laquelle se sont penchés les 13 provinces et territoires depuis 2012. Les provinces de l’Alberta, de la Saskatchewan et de Terre-Neuve-et-Labrador étaient prioritairement motivées par l’idée d’une meilleure coopération entre les provinces pour le transport et l’exportation de leur pétrole et gaz vers de nouveaux marchés. Le Québec, l’Ontario et la Colombie Britannique ont joint leur effort dans l’espoir de dessiner les contours d’une politique interprovinciale plus intégrée en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Après trois ans de négociations, le visage définitif de la stratégie semble sourire aux provinces pétrolières alors que les engagements concrets en faveur de la réduction des gaz à effet de serre sont bien maigres : la stratégie reconnaît l’utilité de construire davantage d’oléoducs et entend accélérer les procédures d’approbation de projets dans le domaine des ressources fossiles, mais ne fixe aucune cible précise de réduction des émissions de gaz à effet de serre[1] – malgré  la rhétorique éco-responsable distillée tout au long du document.

Plus encore que dans le contenu, c’est dans le ton que ce document se distingue. Sa précédente version, datée de 2007, ne s’intitulait pas « stratégie canadienne de l’énergie » mais « vision partagée de l’énergie au Canada ». Ceci nous fait remarquer deux choses. La première, c’est que nous sommes passés d’une vision partagée, donc de l’idée d’une discussion informelle sur l’énergie, à une stratégie, qui traduit un plan d’action élaboré dans un univers concurrentiel (voire conflictuel) par des décideurs prenant leurs responsabilités. La deuxième, c’est que cette stratégie est canadienne et non plus seulement au Canada, donc qu’elle élargit sa portée à l’international. Si le glissement sémantique est encore discret d’un titre à l’autre, le bilan de mi-parcours des négociations, rendu public en juillet 2013, ne s’embarrasse pas de subtilités et déclare ouvertement que l’objectif de la stratégie est « d’assurer une plus grande cohérence de la défense et la promotion des intérêts du Canada à l’échelle internationale ». De là à dire que le Conseil de la Fédération marcherait sur les plates-bandes du Premier Ministre ou du Département des Affaires Etrangères, il n’y a qu’un pas.

A-t-il été franchi ?

Discourir n’est pas courir : agiter des concepts qui sont l’exclusivité de l’État westphalien ne présage en rien du caractère inconstitutionnel des dispositions prises par le Conseil de la Fédération (CDF). C’est donc vers ses statuts et dans l’évolution de son activité qu’il nous faut porter notre attention, afin de voir dans quelles mesures le CDF porte atteinte aux compétences exclusives d’Ottawa et aux fondements du fédéralisme canadien.

Le CDF est une instance relativement jeune, née en 2003 d’un projet soutenu par le gouvernement du Québec. Selon l’entente fondatrice, son rôle est d’œuvrer pour une « revitalisation de la Fédération canadienne et [de] mettre en place un système fédéral plus constructif et plus coopératif ». Le Secrétariat aux Affaires Intergouvernementales Canadiennes du Québec le décrit comme s’étant « penché sur différentes questions, incluant celles du déséquilibre fiscal, du commerce intérieur et de la santé ». Ce sont effectivement ces thématiques qui ont été les plus présentes dans les débats, cependant le CDF a rapidement évolué pour couvrir de nombreux autres domaines et notamment celui de la politique énergétique. Dès 2006, les Premiers traversent le Pacifique pour rencontrer leurs homologues australiens. Puis entre 2008 et 2014, trois voyages en Chine et un aux États-Unis sont organisés dans le but de signer des ententes économiques. Progressivement, le CDF a aussi pris position sur le changement climatique et naturellement sur la stratégie énergétique du Canada (dès 2007). En 2009, le Conseil entend « mettre l’accent sur la place du Canada dans le monde » et soutien officiellement la négociation par Ottawa d’un nouveau traité de libre-échange entre le Canada et l’Union Européenne[2]

L’entente fondatrice du CDF, signée en 2003, nous éclaire sur le rôle que les Premiers ont voulu donner au CDF, au-delà des discours. L’idée que le fédéralisme canadien nécessite une refondation est omniprésente. En particulier dans l’article 3 :

Le Conseil de la fédération est établi pour relever les défis auxquels est confrontée la fédération, afin de mieux répondre à l'évolution des besoins des Canadiennes et des Canadiens en :

a) Renforçant la coopération interprovinciale-territoriale, en tissant des liens plus étroits entre les Membres et en contribuant à l'évolution de la fédération canadienne;

b) Exerçant un leadership sur les questions d'importance nationale pour les provinces et les territoires et en améliorant les relations fédérales-provinciales-territoriales

Si les statuts du CDF sont emprunts d’un certain scepticisme envers le fonctionnement du fédéralisme et entendent favoriser le dialogue entre l’échelon fédéral et provincial, aucun article ne décrit les modalités de la participation du fédéral dans le travail du CDF. Seul l’article 11 dispose qu’il est possible d’inviter des représentants du fédéral à l’occasion de « réunions spéciales ».

Ensuite, dans les mandats du CDF, l’article 4-d prête clairement un rôle de contrepoids au Conseil concernant les décisions prises par le gouvernement à Ottawa.

Enfin, les articles 4-f et 20 permettent au CDF de ne pas limiter ses domaines de compétence et de se saisir de « toute question prioritaire qui, de l'opinion des Membres, requiert la mise en commun d'expertise, une concertation accrue entre eux ou la coordination de leurs actions ».

Malgré une introduction réaffirmant l’attachement aux principes de 1867, les statuts du CDF jouent librement sur le partage des compétences entre échelon fédéral et provincial, en particulier en termes de gestion des ressources naturelles.

Selon les lois constitutionnelles de 1867, les provinces ont souveraineté absolue sur leurs ressources naturelles : elles possèdent terres, mines, minéraux et pétrole et gaz non concédés (art.109), elles peuvent vendre et administrer leurs ressources, et enfin légiférer librement sur l’exploitation, la conservation, la prospection, la gestion des ressources et l’aménagement (art.92-5, 92A1).

Néanmoins, le fédéral dispose également de pouvoirs étendus en la matière, qui viennent compléter ou limiter ceux des provinces. Premièrement, le principe de territorialité ne permet pas à la province de légiférer d’une manière telle qu’elle pourrait avoir un impact direct sur une autre province. Ensuite, le fédéral est également compétent en matière de transports interprovinciaux – et en particulier les pipelines dont il est question dans la Stratégie, en tant que « ‘travaux et entreprises’ réalisés à l’échelon international ou interprovincial » (art.92-10). Il a aussi compétence sur la réglementation du commerce « à savoir, selon l’interprétation des tribunaux, le commerce interprovincial et international »[3]. De manière plus régalienne, Ottawa a compétence pour gérer les ressources naturelles jugées d’intérêt, de dimension ou d’urgence nationale (art.91 et 92-10). Enfin, le droit fédéral l’emporte sur le droit provincial en cas de concurrence entre deux législations (principe de la prépondérance fédérale) portant sur les ressources naturelles et entrant dans le champ des compétences partagées (pêche, commerce, agriculture, protection de l’environnement et autres champs énumérés aux articles 91 et 92) .  

A la lecture de ces dispositions, le doute semble dissipé : le CDF[4] – en particulier dans le domaine énergétique stratégique du pétrole et du gaz – chasserait impunément dans les domaines du Roy. Pourtant, rien d’inconstitutionnel là-dedans !

En effet, les lois constitutionnelles de 1867 ne précisent à aucun moment que la politique étrangère et la gestion des ressources naturelles stratégiques relèvent de la compétence du fédéral, bien que ce soit le cas dans la plupart des autres États fédéraux. Les articles 91 et 92 détaillent en effet les compétences exclusives du fédéral et des provinces, mais la conduite de la politique étrangère n’est mentionnée nulle part[5]. L’article 132 explique que le Parlement du Canada a tout pouvoir pour assurer la mise en œuvre nationale des obligations consenties à l’égard des États étrangers dans le cadre de traités internationaux, cependant les cours ont tranché[6] et établi que le fédéral ne peut pas légiférer dans des domaines strictement réservés aux provinces cités dans la section 92[7]. La Constitution du Canada laisse ainsi toute liberté aux provinces pour s’engager dans des processus de paradiplomatie dans les domaines qui concernent leur souveraineté. La multiplication des acteurs en relations internationales du fait de la mondialisation a fait de la paradiplomatie non seulement une possibilité, mais surtout une opportunité pour les provinces.

Ce grand flou dans la conduite des relations internationales soulève des interrogations. On peut se demander, par exemple, pourquoi le Canada ne s’oriente pas vers une clarification constitutionnelle de ces compétences, comme l’ont fait la Belgique[8] et l’Allemagne[9]. D’autant plus que la paradiplomatie des provinces, autrefois cantonnée à de la low politics, investit aujourd’hui de plus en plus fréquemment le champ de la high politics – dont la géopolitique des ressources fossiles est un élément fondamental. Ottawa se retrouve ainsi « otage » de ses provinces dans les négociations internationales[10] de plus en plus nombreuses portant sur les échanges économiques, la santé ou l’environnement.

Mais l’émancipation des provinces sur le plan international et l’agrégation de leurs paradiplomaties en la personne du CDF va-t-elle nécessairement avoir un impact négatif sur les intérêts du Canada en tant que nation dans le monde ? La volonté de l’ancien Premier Ministre Paul Martin de conférer le statut de Provinces aux Territoires du Nord[11] tendrait à prouver l’inverse, à savoir que davantage d’autonomie à l’échelon infranational servirait les intérêts d’Ottawa. Actuellement, l’action extérieure des provinces est en effet concentrée essentiellement sur des opportunités d’affaires de court terme que les ambassades et consulats du Gouvernement Fédéral n’ont pas toujours les moyens de gérer elles-mêmes[12]. Cette dynamique semble donc profiter à la Fédération. Du moins, tant que les paradiplomaties énergétiques ne se muent pas en protodiplomaties concurrentielles…


[1] Notons qu’avant la réunion du Conseil de la Fédération à Ottawa le 23 novembre dernier, la Première Ministre albertaine Rachel Notley a fait une annonce importante quant à l’action de sa province en matière de lutte contre le réchauffement (mise en place d’une taxe carbone, plafond d’émission, fermeture des centrales à charbon etc.). Un changement de cap significatif mais non suffisant étant donné la hauteur des plafonds évoqués. Source : « L’Alberta s’engage enfin dans la lutte contre le changement climatique », Novethic, 23/11/2015. Accessible : http://www.novethic.fr/lapres-petrole/energies-fossiles/isr-rse/canada-l-alberta-s-engage-enfin-dans-la-lutte-contre-le-changement-climatique-143708.html#.VlQ9gTvuPJ8.facebook

[2] L’Accord Economique et Commercial Global (AECG) a été signé le 26 septembre 2014. Son entrée en vigueur dépend à présent de la ratification du traité par les provinces canadiennes ainsi que les 28 États membres de l’UE.

[3] Forsey E.A, « Les Canadiens et leur système de gouvernement », Bibliothèque du Parlement, 2012. Accessible : http://www.parl.gc.ca/about/parliament/senatoreugeneforsey/book/chapter_3-f.html 

[4] Rappelons ici que le CDF est aussi composé des Premiers Ministres des Territoires disposant des mêmes prérogatives que leurs homologues des Provinces, alors même que les Territoires ne sont de jure pas souverains sur leurs ressources naturelles (de facto, les récentes lois de dévolutions confèrent aux gouvernements territoriaux des pouvoirs très semblables aux provinces)

[5] Ce qui est normal puisque le Canada n’est pas, en 1867, un État souverain. Il faut attendre 1931 et le statut de Westminster pour que le Canada acquière sa pleine personnalité internationale.

[6] En 1936, la province de l’Ontario conteste la décision du gouvernement central de légiférer sur le temps de travail dans le cadre de traités conclus avec l’Organisation Internationale du Travail (OIT) [Le procureur général du Canada c. Le procureur général de l’Ontario, (1937) A.C. 326, 349]. Le Comité Judiciaire du Conseil Privé tranche en faveur de l’Ontario : l’article 132 des lois constitutionnelles de 1867 ne permet pas au fédéral de légiférer pour mettre en œuvre un traité international dans le domaine de compétence des provinces.

[7] Kim Richard Nossal, The Politics of Canadian Foreign Policy, 3e éd. (Scarborough, ON: Prentice-Hall Canada, 1997)

[8] Depuis 1995, les Flandres et la Wallonie sont constitutionnellement compétentes et indépendantes pour mener leurs relations internationales (voir Constitution Belge)

[9] L’article 32 de la Loi Fondamentale (Grundgesetz) prévoit que le fédéral est compétent pour la conduite de la politique extérieure de l’Allemagne (32-1), qu’un Land doit être consulté lorsque la signature d’un traité international le concerne (32-2) et que les Länder peuvent conclure des traités avec les États étrangers dans la limite de leurs compétences et avec approbation du Gouvernement Fédéral.

[10] Il s’agit de la Federal-State Clause : « le Canada informe toutes les parties au traité que le Gouvernement canadien peut rencontrer des difficultés dans sa mise en place car il doit s’assurer au préalable de la coopération des Provinces canadiennes » (Richard Vengroff et Jason Rich, « Foreign Policy by Other Means: Paradiplomacy and the Canadian Provinces », Patrick James, Nelson Michaud et Marc J. O’Reilly (dir.), Handbook of Canadian Foreign Policy, Lexington Books, 2006, p. 105-130)

[11] Paul Martin, à propos du passage au rang de Province des Territoires du Nord : http://www.cbc.ca/news/canada/northern-territories-eventually-to-be-given-provincial-status-1.484399

[12] James T. McHugh (2015): “Paradiplomacy, protodiplomacy and the foreign policy aspirations of Quebec and other Canadian provinces”, Canadian Foreign Policy Journal

Axe thématique: 
Accès à l'énergie
Type publication: 
Notes de recherche