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DRNE - Droit de ressources naturelles et de l'énergie

Chaire de recherche et d’innovation Goldcorp en
droit des ressources naturelles et de l’énergie

Goldcorp Research and Innovation Chair in
Natural Resources and Energy Law

Anticosti - Une gestion durable des hydrocarbures est-elle possible ?

16 Décembre 2015

Crédit photo Émilie B. Guérette Épave du Calou, Anticosti.

Crédit photo Émilie B. Guérette Épave du Calou, Anticosti.

Résumé

La controverse générée par l’exploitation des hydrocarbures sur l’île d’Anticosti est devenue une question centrale de l’actualité en matière d’énergie au Québec. Car si la promesse d’une loi sur hydrocarbures rassure, cette loi n’en est pourtant qu’au stade de projet tandis que l'exploration de l’ile devient chaque jour plus concrète. La loi sur les mines (LSM) encadre actuellement le régime vieillissant d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures au Québec et son inadéquation avec les impératifs sociaux et environnementaux présents est au cœur des débats. La ruée vers l’or des pétrolières contre la promesse de milliards de barils enfouis face aux préoccupations des habitants de l’île interpelle sur la capacité du cadre juridique actuel à garantir la durabilité de l’exploitation.

L’activité générée autour des inquiétudes de nature sociales et environnementales liées au projet ouvre la voie à une question essentielle : quel cadre juridique serait le plus à même de garantir une exploitation durable et responsable ?

Summary

The controversial upon the exploitation of hydrocarbons on Anticosti Island has become a key question in the currents events around energy in Québec. The promise of an incoming law on hydrocarbons is definitely reassuring, although it is still a bill, while the exploration for resources in the Island becomes each day more concrete. For now on, the law on the mines (loi sur les mines) is framing the aging exploration and exploitation legal system as its incompatibility with social and environmental imperatives is at the heart of debates. The oil executive’s gold rush against the promise of billions of buried barrels and cubic feet in the Anticosti’s underground are appealing the inhabitants of the Island about the capacity of the present legal frame to provide a sustainable development of the resources.

The activity generated around the worries of social and environmental kinds linked to the project are leading towards an essential interrogation: what kind of legal frame would be the proper to insure a sustainable and a responsible exploitation?

Du rêve à la réalité ?

Un vieux rêve. Voilà ce que représente l’exploitation pétrolière au Québec. Héritière d’un continent qui a fait fortune grâce au pétrole, la Belle-Province convoite depuis longtemps sa part des richesses sans pour autant parvenir à trouver de réserves exploitables suffisamment importantes. Malgré des recherches appuyées et des puits forés dès la fin du XIXe siècle[1] aucun gisement n’a, jusqu’à aujourd'hui, pu être exploité à grande échelle, et ce malgré un contexte favorable fondé sur le principe du free mining, ou du « premier arrivé-premier servi ». C'était sans compter sur de récentes estimations qui ont mis le feu aux poudres et relancé le débat sur l’exploitation pétrolière au Québec. Parmi les sites potentiellement prometteurs celui de l’ile d’Anticosti attise les ambitions puisqu’il renfermerait des milliards de barils de pétrole pour des profits inespérés jusqu’à présent[2].

Des controverses sociales et environnementales

Sur l’ile, la bannière du profit n’a pas encore été hissée par les pétrolières auxquelles le gouvernement a pourtant accordé des permis d’exploration[3]. L’acceptabilité sociale requise pour le projet, encore fragile, semble ralentir le déroulement des activités. Des habitants d’Anticosti estiment à ce titre ne pas avoir été assez consultés sur le sujet et certains font même le constat de l’incapacité du droit à leur offrir une tribune effective, malgré l’organisation de consultations par le gouvernement[4].

Le débat porte essentiellement sur la controverse liée à la nature des hydrocarbures présents sur l’ile puisqu’il s’agit d’hydrocarbures de schiste, essentiellement du gaz selon une étude récente mais aussi du pétrole[5]. Ce type de ressource, qualifiée de non conventionnelle, est difficile à extraire, car prisonnière de roches très denses, la roche-mère ou roche de schiste. Afin de récupérer les ressources enfouies, la roche doit être fracturée. Jusqu’à présent, seule la fracturation hydraulique s’est révélée efficace. Cette méthode, assez lourde, nécessite des installations considérables et engendre des risques importants pour l’environnement. Les infrastructures nécessaires supposent la construction de nombreuses plateformes de forage, des routes pour supporter l’augmentation du trafic lié au transport de matériel et de grandes quantités d’eau pour la fracturation hydraulique. Cette pratique est particulièrement couteuse en eau puisqu’on estime que chaque opération nécessiterait en moyenne 13 000 m3 du précieux liquide[6], soit un peu plus de cinq piscines olympiques[7]. Bien que cette pratique soit règlementée[8], elle peut conduire à des conflits d’usages entre les industriels et les usagers lors des périodes d'étiage. De plus, son innocuité en matière d’infiltration de gaz ou de produits toxiques[9] dans les réserves d’eau potable n’a pas encore été prouvée, comme en témoigne le film Gasland dans lequel on peut y voir un homme enflammer l’eau sortant d’un robinet à l’aide d’un briquet[10]. Cette inquiétude a aussi été soulevée par le Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement (BAPE) dans son rapport sur le gaz de schiste[11]. Cette controverse a notamment conduit l’État de New York à interdire la fracturation hydraulique à haut volume sur son territoire, qualifiant cette décision de « seule alternative raisonnable »[12].

Un cadre juridique à réviser

La nature même du pétrole anticostien n’est pas seule en cause, car, si son exploitation venait à devenir une réalité, celle-ci s’effectuerait dans les limites d’un cadre juridique vieillissant et inadapté aux exigences sociales et environnementales. Le droit actuellement applicable à l’exploration et l’exploitation du pétrole de schiste est l’héritier de la politique minière du Québec et plus largement du Canada et de l’Amérique du Nord, encore fortement marquée par la ruée vers l’or. Ce régime est appuyé par les principes de domanialité et divisibilité de la propriété qui font de la Couronne la propriétaire des gisements du sous-sol contrairement au droit commun[13].

L’ensemble des règles relatives à l’exploration et l’exploitation pétrolières au Québec sont essentiellement contenues dans la Loi sur les mines (LSM)[14] et la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE)[15] ainsi que leurs règlements afférents. Ces activités requièrent l’obtention de permis délivrés respectivement par le ministère de l’Énergie et des Ressources Naturelles (MERN) et le ministère de l’Environnement, du Développement Durable et de la Lutte aux Changements Climatiques (MEDDLCC).

Différents permis couvrent l’ensemble des activités, depuis les explorations préliminaires avec le permis de recherche, à l’établissement d’un bail d’exploitation, jusqu’à la demande d’autorisation de fermeture définitive du puits[16]. Le promoteur doit aussi obtenir une autorisation du MEDDLCC en vertu de l’article 22 de la LQE pour toute activité d’exploration nécessitant le recours à la fracturation hydraulique et les forages dans le schiste (des recherches ou une exploitation prenant sa source en dessous ou au-dessus du schiste ne sont pas soumises à autorisation) ainsi que des autorisations pour les prélèvements d’eau[17].

Les carences du système juridique actuel résultent de différents facteurs. L’accumulation au fil des ans de législations différentes, les autorisations environnementales s'étant superposées aux permis miniers, la prise en compte insuffisante des impératifs environnementaux et sociaux dans le régime juridique des hydrocarbures, mais aussi le manque de coordination entre les deux ministères sont en cause. Ce régime souffre d’une accumulation de normes, minières et environnementales, ayant pour effet de le rendre complexe et peu lisible. Au surplus, le taux de redevances actuellement en vigueur ne permet pas au Québec de retirer une part conséquente de la rente pétrolière. En Colombie-Britannique, par exemple, celui-ci est de deux à dix fois plus élevé qu’au Québec[18]. Ce taux évolue selon l’avancée des travaux mais aussi selon le type de ressources et la quantité extraite.

Afin de combler ces carences, le gouvernement a élaboré un plan sur les hydrocarbures[19] qui devrait permettre de repenser la législation actuelle tout en préparant le terrain pour une future loi sur les hydrocarbures. Ce plan d’action intègre deux évaluations environnementales stratégiques (ÉES)[20] qui doivent permettre de mieux comprendre le marché des hydrocarbures et les enjeux environnementaux.

État des lieux des activités d’hydrocarbures

À l’heure actuelle, seule la phase d’exploration a été amorcée. Ressources Inc., une filiale d’Investissement Québec, en charge des travaux de recherche, a annoncé son intention de procéder aux premières fracturations hydrauliques à l'été 2016 afin de confirmer la présence de ressources. Dans l’hypothèse où du gaz ou du pétrole seraient au rendez-vous, le gouvernement a commandé une étude à WSP Canada sur la faisabilité économique du projet et sur les infrastructures nécessaires à sa réalisation pour un montant de plus de 200 000 $[21]. Le gouvernement a annoncé dans son plan d’action que l’exploitation du pétrole sur Anticosti nécessiterait entre 3900 et 6500 puits (soit 25 % à 40 % du territoire de l’ile)[22]. L’exploitation envisagée se déroulerait sur une période de 30 à 75 ans.

Les incertitudes économiques

Cependant des incertitudes demeurent car les réserves de l’ile doivent encore être prouvées, et si elles le sont, encore faut-il qu’elles soient à la hauteur des attentes. Les estimations avancées sont le fruit du cabinet Sproule sur commande des pétrolières[23]. Selon les dernières estimations[24], le sous-sol d’Anticosti recèlerait jusqu’à 30,7 milliards de barils, soit environ 3 milliards de barils récupérables en se basant sur un taux d’extraction de 10%. Un chiffre séduisant…mais brut. En effet, l’institut économique de Montréal (IEDM) estime qu’à 100$ le baril, le gisement en place devrait rapporter environ 30 milliards de dollars[25]. Cependant, nombreuses sont les données qui n’ont pas été prises en compte, notamment les fortes fluctuations du cours du pétrole et le coût des infrastructures à mettre en place. Au surplus, si l’on se base sur un taux d’extraction moyen fondé sur les résultats d’exploitations similaires, comme celle du Bakken au Dakota du Nord, il est plus vraisemblable que les pétrolières ne pourront extraire, au mieux, que 1 à 2% de ce que contient le sous-sol d’Anticosti. En l'état actuel des connaissances, il n'y a donc aucune certitude que la rentabilité sera au rendez-vous.

Quel cadre juridique pour une exploitation durable ?

La création d’un régime juridique propre aux hydrocarbures permettrait de combler l’ensemble des carences évoquées et d’y apporter des solutions novatrices libérées de l’héritage minier et adaptées aux particularités de l’industrie gazière et pétrolière. Pour cela une refonte complète du cadre juridique actuel est nécessaire. Afin d’assurer une exploration et une exploitation durable de la ressource, il est impératif que les principes de développement durable présents dans la loi sur le développement durable[26] et la loi sur l’eau[27] soient intégrés effectivement au nouveau régime. Il semble ainsi indispensable d’unifier les procédures, d’améliorer la gouvernance et d’établir clairement le partage des compétences entre le MERN et le MDDELCC. L’obtention systématique d’autorisations environnementales de la part du MDDLECC pour tous types d’activités (quelle que soit leur envergure) et non seulement pour l'exploration paraît indispensable. Idéalement, ces autorisations devraient relever du régime de l’article 31.1 de la LQE et de l'article 22 comme actuellement. Le régime d’autorisation de l’article 31.1 est en effet plus contraignant et protecteur et permet des consultations devant le BAPE. Son application nécessiterait cependant d'envisager un assujettissement non plus par forage, mais par projet. Cette option permettrait d’avoir une vue d'ensemble des projets et d'intégrer l'étude des effets environnementaux cumulatifs dans leur évaluation.

Concernant les consultations du public, celles-ci devraient être organisées plus amont du projet et permettre une participation accrue à la prise de décision. L'organisation tardive de telles consultations et leur peu de poids dans la décision finale représentent des critiques récurrentes de la part de différents acteurs provenant de tous horizons.

Une proposition novatrice avancée par la Chaire de Recherche du Canada en Droit de l’Environnement  (CRCDE) dans le cadre de l’ÉES sur les gaz de schiste[28] doit retenir l’attention dans la mesure où elle a vocation à s’étendre à la problématique de toute l'industrie des hydrocarbures. Il s’agit de la possible création d’une agence spécialisée, en charge de délivrer les autorisations tant minières qu’environnementales, et de s’assurer du respect des normes en vigueur, sous l’égide des deux ministères. Cette solution a été éprouvée en Colombie-Britannique où la Oil and Gas Commission centralise l’ensemble des démarches entourant ces activités. Le NYSDEC[29] dans l’État de New York offre un exemple similaire, cet organisme étant en charge de l’ensemble de l’industrie de gaz de schiste, du début à la fin de l’exploration et de l’exploitation et ce en vertu de la Environnemental Conservation Law.

Ces propositions de réformes sont connues et revendiquées et permettraient assurément de créer un cadre juridique bien plus favorable à une exploitation durable des hydrocarbures, sur Anticosti comme ailleurs au Québec. Cependant, au lendemain de la COP21 et dans le contexte de la transition énergétique, les projections économiques de l’Agence International de l’Énergie[30] soulèvent une autre question, liée aux coûts et aux bénéfices d'une telle exploitation. Les coûts engendrés pour l'industrie par le renforcement du cadre juridique pourraient s’avérer excessifs compte de tenu des prévisions à la baisse des cours des ressources fossiles, des exigences nouvelles en matière d'environnement et de transition énergétique. Dès lors, il est à douter qu'une exploitation durable puisse être rentable. Dans ce cas, le Québec se trouvera à la croisée des chemins. Devra-t-il favoriser une exploitation durable au risque qu’aucune exploitation ne voit le jour, ou, promouvoir l’exploitation, au détriment des exigences environnementales et sociales ?


[1] Un premier puits fut foré près de Gaspé en 1890, sans résultat concret cependant, en ligne :

: <http://www.ledevoir.com/environnement/actualites-sur-l-environnement/428...

[2]Agence internationale de l’énergie [AIE], Rapports annuels, World Energy Outlook [WEO], en ligne : <http://www.worldenergyoutlook.org/publications/> et sur les estimations du cabinet Sproule, “resource assessment of the Macasty formation in certain petroleum and natural gas holdings on Anticosti island for Petrolia inc. and
corridor resources inc.”, 1er juin 2011, en ligne : < http://www.petroliagaz.com/imports/medias/pdf/rapports-financiers/2011-r....

[3]Carte des permis d’exploration délivrée par le Ministère de l’Énergie et des Ressources Naturelle, en ligne : <http://www.ledevoir.com/documents/pdf/permisanticostiouest2010.pdf>

[4] Ministère de l’énergie et des ressources naturelles, « Perception de l’exploration du pétrole de schiste à Anticosti : enquête qualitative auprès des résidents », résumé des propos des répondants, octobre 2014, 23 pp.

[5] Finances Québec, « Évaluation financière, évaluation des retombées économiques et scénarios possibles de développement de l'exploitation d’hydrocarbures sur l’île d’Anticosti », Évaluation environnementale stratégique propre à l'île d’Anticosti, Chantier économie, octobre 2015, 108 pp.

[6] Association Pétrolière et Gazière du Québec (APGQ), site Internet de l’APGQ, « l’eau et la fracturation hydraulique », en ligne : <http://www.apgq-qoga.com/leau/le-liquide-de-fracturation-hydraulique/>

[7] Pour une piscine de 50 mètres de long sur 25 mètres de large et d’une profondeur de 2 mètres soit 2500 m3.

[8] Les prélèvements doivent être comptabilisés et déclarés en vertu du Règlement sur la déclaration des prélèvements d’eau  (Règlement sur la déclaration des prélèvements d’eau, R.R.Q. c. Q‐2, r. 3.2.1) et supposent le paiement d’une redevance de 0,07 $/m3 au-delà de 75 m3 d’eau prélevée par jour.

[9]  Voir l’article de Sciences et Avenir, « des additifs de fracturation hydraulique dans l’eau du robinet », 7 mai 2015, en ligne : <http://www.sciencesetavenir.fr/nature-environnement/20150507.OBS8583/des...

[10] Gasland, un film de Josh Fox, sorti le 6 avril 2011, voir la bande-annonce, en ligne : <http://www.allocine.fr/video/player_gen_cmedia=19209573&cfilm=177808.html>

[11] Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, rapport n°307, Les enjeux liés à l’exploration et l’exploitation du gaz de schiste dans le shale d’Utica des basses-terres du Saint-Laurent, Rapport d’enquête et d’audience publique, novembre 2014, p. 62.

[12]  Voir à ce sujet le site du NYSDEC, New York State Department of Environmental Conservation, en ligne : <http://www.dec.ny.gov/press/102337.html>

[13] Art. 951, Code civil du Québec : « La propriété du sol emporte celle du dessus et du dessous », 1991, c. 64, a. 951.

[14] Loi sur les mines, L.R.Q., c. M‐13.1 et Règlement sur le pétrole, le gaz naturel et les réservoirs souterrains, R.R.Q., c. M‐13.1, r. 1

[15] Loi sur la qualité de l’environnement, L.R.Q., c. Q‐2. Règlement relatif à l’application de la loi sur la qualité de l’environnement, R.R.Q., c. Q‐2, r. 3.

[16] Règlement sur le pétrole, le gaz naturel et les réservoirs souterrains, art. 58.

[17] Les régimes sont distincts selon que les prélèvements s’effectuent dans des sources souterraines (art. 32 LQE et 31 du règlement sur le captage des eaux souterraines) ou des eaux de surface (art. 22 LQE selon la documentation administrative du MDDELCC) mais dans tous les cas, les prélèvements doivent être comptabilisés et déclarés en vertu du Règlement sur la déclaration des prélèvements d’eau et supposent le paiement d’une redevance de 0,07 $/m3 au-delà de 75 m3 d’eau prélevée par jour. Enfin, une autorisation pour le traitement de l’eau par l’industrie ou une municipalité est requise pour toutes les eaux non recyclables (LQE art. 32).

[18] Finances Québec, budget 2012-2013, « le Québec et ses ressources naturelles : pour en tirer le plein potentiel », Gouvernement du Québec, 2012, en ligne : <http://www.budget.finances.gouv.qc.ca/Budget/2012-2013/fr/documents/Ress...>

[19] Voir le site du gouvernement sur les hydrocarbures, en ligne : <http://hydrocarbures.gouv.qc.ca/plan-action-hydrocarbures.asp>

[21] Voir l’article du Devoir, « Anticosti : plus de 200 000$ pour savoir comment exploiter le pétrole », 8 mai 2015, en ligne : <http://www.ledevoir.com/environnement/actualites-sur-l-environnement/439...

[22] Marc Durand, Voir l’article d’ici RDI, en ligne : <http://ici.radio-canada.ca/nouvelles/politique/2015/05/21/001-anticosti-...

[23] Supra note 2, rapport Sproule.

[24] Hydrocarbures Anticosti, Communiqué de presse, « Mise à jour du rapport d’évaluation de ressources de Sproule Associates Ltd », 21 mai 2015, en ligne : <http://hydrocarbures-anticosti.com/imports/medias/documentations/2015-05...

[25] Germain Belzile, the benefits of oil production in Quebec, economic note, IEDM, en ligne : <http://www.iedm.org/files/note0412_en.pdf>

[26] Loi sur le développement durable, L.R.Q., c. D‐8.1.1

[27] Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection, L.R.Q., c. C‐6.2

[28] CRCDE, Évaluation environnementale stratégique sur le gaz de schiste, « Description de la législation québécoise encadrant les activités d’exploration et d’exploitation du gaz de schiste (L2-1)», décembre 2012, 59 pp.

[29] New York State Department of Environnemental Conservation, en ligne : <http://www.dec.ny.gov>

[30] Supra note 2, World Energy Outlook 2015, International Energy Agency. 

Axe thématique: 
Acceptabilité sociale
Type publication: 
Notes de recherche

À propos de l'auteur

Auxiliaire de recherche et diplômée d’une licence de droit français et européen. Candidate à la maîtrise avec mémoire sur le thème des hydrocarbures et de l’acceptabilité sociale, elle est particulièrement intéressée par la relation entre les questions énergétiques et environnementales ainsi que par la transition énergétique.