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DRNE - Droit de ressources naturelles et de l'énergie

Chaire de recherche et d’innovation Goldcorp en
droit des ressources naturelles et de l’énergie

Goldcorp Research and Innovation Chair in
Natural Resources and Energy Law

Le projet de loi n°49 : à la ligne de départ de la ruée vers le golfe

27 Mai 2016

Résumé 

Le gisement d’hydrocarbures Old Harry se situe dans le Golfe du St-Laurent, précisément à 80 kilomètres des Îles-de-la-Madeleine et à cheval sur la frontière entre les provinces de Québec et de Terre-Neuve. Selon certains experts, ce gisement pourrait présenter un grand potentiel en hydrocarbures. En mars 2011, le Québec a signé une entente avec le gouvernement fédéral lui permettant de retirer l’ensemble des redevances liées à l’exploitation du gisement. Toutefois, cette entente ne sera réputée être conclue qu’une fois les lois miroirs fédérale et provinciale adoptées et mises en vigueur. Le présent texte présente les principales dispositions du projet de loi 49 déposé à l’Assemblée nationale du Québec, lequel vise à encadrer l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures dans cette partie du Golfe. 

Mise en contexte

 Vers la fin des années 1990, le ministère des Ressources naturelles et de la Faune du Québec a octroyé des permis d’exploration dans le golfe du Saint-Laurent, notamment à la compagnie Corridor Resources relativement au secteur Old Harry. Celle-ci, en 1998 et en 2002, a effectué des levés sismiques, mettant ainsi en évidence la structure de Old Harry et confirmant le potentiel de la région. Malgré la demande de cette dernière afin de faire reconnaître la validité des permis provinciaux, le gouvernement fédéral n’a jamais reconnu leur conformité. En effet, se fondant sur la Proclamation royale du 7 octobre 1763, ce dernier estime que la partie du golfe du Saint-Laurent située à l'est de l'extrémité ouest de l'Île d'Anticosti relève de sa compétence. Ce faisant, les différends de cette époque entre le gouvernement fédéral et les provinces de Terre-Neuve-et-Labrador et du Québec au sujet du statut constitutionnel du golfe avaient rendu nécessaire la conclusion d’ententes entre ces parties afin que les provinces puissent y exploiter les hydrocarbures[1]. C’est ainsi que l’entente Canada-Terre-Neuve fût signée en 1985.

Quant au Québec, afin de conclure une entente avec le Canada, celui-ci devait d’abord modifier sa loi. Au Canada, l’accès aux ressources en hydrocarbures est fondé sur un système d’appel d’offres. Or, l’accès aux ressources au Québec se faisait, jusqu’en 1997, selon le principe du « free mining » autrement appelé le principe du « premier arrivé, premier servi ». Le gouvernement québécois a donc adopté la Loi modifiant la Loi sur les mines et la Loi sur les terres du domaine public[2] aux termes de laquelle un système d'appels d'offres a été instauré.

Afin d’éviter que les compagnies intéressées n’acquièrent les permis avant l’entrée en vigueur de cette loi, un moratoire fût instauré en 1997[3], lequel est toujours en vigueur et ne sera levé que lorsqu’un cadre des gestion adéquat sera mis en place[4] . Le gouvernement du Québec a ainsi conclu une entente avec le gouvernement fédéral en mars 2011[5]. Cette entente ne sera réputée être conclue qu’une fois les « lois miroirs », fédérale et provinciale, adoptées et mises en vigueur[6]

Le projet de loi n°49

Le moratoire protégeant la structure géologique Old Harry sera chose du passé avec l’adoption des projets de lois miroirs fédéral et provincial. 

Au Québec, le projet de loi n°49, Loi assurant la mise en œuvre de l’Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur la gestion conjointe des hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent (ci-après le « projet de loi ») a été déposé à l’Assemblée nationale le 11 juin 2015[7].

Objet et encadrement

Le projet de loi a pour objet d’encadrer les activités de mise en valeur des hydrocarbures en milieu marin, de favoriser l’utilisation des meilleures pratiques généralement reconnues dans le domaine de l’exploitation des hydrocarbures en milieu marin, d’assurer la santé et la sécurité des personnes ainsi que la protection de l’environnement, d’assurer une gestion rationnelle de la ressource, de maximiser les avantages sociaux et économiques liés à ces activités et de reconnaître explicitement les principes du pollueur payeur, de prévention, de réparation et de transparence[8]

Il prévoit que le Québec bénéficiera de l’ensemble des recettes provenant de la mise en valeur des hydrocarbures[9]. Son application sera toutefois de la responsabilité des deux paliers de gouvernement, lesquels devront prendre des décisions conjointement[10]

Il en est de même pour la Régie de l’énergie et l’Office national de l’énergie en ce qui concerne les pouvoirs et fonctions qui leur sont attribués[11]. Ces derniers pourront conclure entre eux ou avec les ministères ou organismes fédéraux et provinciaux concernés des ententes en matière notamment d’évaluation et de règlementations environnementales, de mesures d’urgence et d’audiences publiques[12].

Les ministres auront aussi le pouvoir de constituer le comité des hydrocarbures en milieu marin qui sera chargé de leur faire rapport ou de leur donner des avis sur des questions concernant les activités liées aux hydrocarbures, notamment à l’égard de demandes de permis de travaux et d’autorisations d’activités[13]. Ce comité pourra également faire des enquêtes et tenir les audiences nécessaires à l’exercice de son mandat[14].

Titres, permis et autorisations

Le projet de loi prévoit que les ministres auront le pouvoir de délivrer des titres en recourant à la procédure d’appel d’offres[15]. Les titres visés sont : la licence d’exploration, la licence de découverte importante, la licence de production et la licence de stockage souterrain. Les conditions liées à la délivrance d’un titre seront déterminées dans l’appel d’offres. Elles pourront également l’être par règlement, à la discrétion du gouvernement québécois[16]

Celui qui détiendra une licence de production devra aussi payer des redevances sur la production d’hydrocarbures, en vertu de la Loi sur les mines[17]

Les ministres auront le pouvoir d’annuler un titre[18], d’interdire la délivrance de titres à l’égard de toute partie de la zone concernée ou d’interdire à tout titulaire d’exercer des activités dans une zone, particulièrement lorsqu’il y a un problème environnemental ou social grave[19]

De plus, il y est prévu que les activités de recherche, de production, de rationalisation de l’exploitation, de transformation et de transport d’hydrocarbures nécessiteront la délivrance à la fois d’un permis de travaux et d’une autorisation pour l’activité projetée19. Les conditions auxquelles ceux-ci seront assujettis devront être fixées par règlement ou par la Régie et l’Office[20]. Ces dernières pourront d’ailleurs suspendre ou annuler les permis ou les autorisations en cas de non-respect de certaines conditions[21].

En respect des principes de pollueur-payeur et de réparation, le projet de loi prévoit que le demandeur d’une autorisation d’activité devra prouver qu’il dispose des ressources financières pour payer la limite de responsabilité en cas de déversement ou autres rejets d’hydrocarbures. Dans le cas des demandes d’autorisation pour le forage, l’exploitation et la production, celle-ci s’élève à un milliard de dollars. La Régie et l’Office pourront en déterminer autrement en fixant un montant supérieur[22]

Le dépôt d’une preuve de solvabilité de 100 millions de dollars sera également exigé dans le cas d’opérations de forage, d’exploitation ou de production[23]

Peines et sanctions

Le projet de loi est à l’effet que toute personne qui contreviendra à ses dispositions ou à celles d’un règlement relativement aux opérations pétrolières ou gazières commettra une infraction pénale et sera passible d’une amende d’au plus six millions de dollars ou d’une peine d’emprisonnement maximale de quatre ans[24]. Il est compté une infraction distincte pour chaque jour au cours duquel se commet ou se continue l’infraction[25]. Des sanctions administratives pécuniaires pourront également être déterminées par le gouvernement, lequel pourra adopter des règlements à cet effet[26].

Lois modifiées

Le projet de loi prévoit diverses modifications à des lois fédérales et provinciales. Ainsi, pour ne nommer que celle-ci, la Loi sur la qualité de l’environnement [27](ci-après « LQE ») sera modifiée afin d’accorder différents pouvoirs au ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques[28]. Une section sera également ajoutée afin d’assujettir certaines activités au régime d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement[29]. Ces activités seront d’ailleurs déterminées par règlement. En conséquence, la Régie et l’Office ne pourront délivrer une autorisation ou donner leur approbation que si le ministre responsable de la LQE leur a communiqué sa recommandation suivant l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement[30]

Enfin, la LQE sera modifiée afin de prévoir que les dispositions relatives au système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre s’appliquent aux détenteurs de titres, permis et autorisations. 

Conclusion  

Le projet de loi a été déposé à l’Assemblée nationale depuis plusieurs mois déjà et n’en est qu’à ses débuts. Le fleuve, l’estuaire et le golfe du Saint-Laurent constituent une ressource essentielle pour de nombreuses populations et espèces marines. Or, à l’heure actuelle, le gouvernement a révélé, dans le cadre de son évaluation environnementale stratégique de cette région, que les connaissances sont insuffisantes quant aux conséquences potentielles du développement des hydrocarbures sur l’environnement[31]. Plusieurs préoccupations et questions demeurent donc en suspend relativement à l’application de cette loi et à la règlementation qui sera adoptée notamment quant aux conditions et précautions que se verront imposer les détenteurs de titres, permis et licences.

Dans sa politique énergétique 2030, le gouvernement a d’ailleurs précisé que son choix quant à l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures du Québec se basera sur les recommandations formulées dans le rapport final des évaluations environnementales stratégiques, précisant qu’ « en plus de la sécurité de la population et des communautés, une attention particulière sera apportée à la protection des milieux naturels, notamment les milieux insulaires » [32]. Il s’est d’ailleurs dit favorable à une exploitation limitée et encadrée des hydrocarbures.

En terminant, les montants déterminés à titre de limite de responsabilité et de preuve de solvabilité paraissent insuffisants. Le désastre de Deepwater Horizon dans le golfe du Mexique, lequel a coûté plus de 40 milliards de dollars à la compagnie BP, a-t-il déjà été oublié[33]?

 

[1] André TURMEL, « Pétrole et gaz dans le golfe du Saint-Laurent : de l'exploration à la production », 2011, Montréal.

[2] L.Q. 1998, c. 24.

[3] Ibid, art. 153

[4] Loi limitant les activités pétrolières et gazières, L.Q. 2011, c 13

[5] Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Québec sur la gestion conjointe des hydrocarbures dans le golfe du Saint-Laurent, mars 2011, en ligne <http://www.mern.gouv.qc.ca/presse/pdf/Accord-Canada-Quebec-FR.pdf> (ci-après « l’Accord »)

[6] Accord, article 9

[7] Projet de loi n°49, 41e législature, 1re session, Québec, 2015, vol. 44, n°102 (ci-après « PL49 »)

[8] PL49, art. 1

[9] Id., art. 4

[10] Id., art. 9

[11] Id., art. 15 et 16

[12] Id., art. 17

[13] Id., art. 31

[14] Id., art. 40

[15] Id., art. 70 et 71

[16] Id., art. 73 et 84

[17] Id., art. 150

[18] Id., art. 148

[19] Id., art. 67 19

 Id., art. 211 et 213; l’article 207 de ce titre relativement à la délivrance des permis et autorisations fait appel à de nombreux principes: sécurité, protection de l’environnement, pollueur-payeur, rationalisation de l’exploitation, efficience économique des infrastructures…

[20] Id., art. 215

[21] Id., art. 219

[22] Id., art. 310, 319 et 320 

[23] Id., art. 323

[24] Id., art. 407

[25] Id., art. 421

[26] Id., art. 427

[27] RLRQ. c. Q-2

[28] PL49, art. 465

[29] Id., art. 469

[30] Id., art. 218

[31] MDDELCC, Synthèse des connaissances et plan d’acquisition des connaissances additionnelles, mars 2015, p. 21, en ligne <http://hydrocarbures.gouv.qc.ca/documents/Hydrocarbures.pdf>

[32] Gouvernement du Québec, Politique énergétique 2030, p. 59 et 60

Axe thématique: 
Acceptabilité sociale
Type publication: 
Notes de recherche

À propos de l'auteur

Émilie Truchon est membre du Barreau de Québec et du Barreau du Québec et agit notamment en matière de droit de la construction, de relations contractuelles, de règlement de différends et de droit de l'environnement. Elle est également professionnelle de recherche et candidate à la maîtrise en droit de l'environnement, développement durable et sécurité alimentaire à l’Université Laval.