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DRNE - Droit de ressources naturelles et de l'énergie

Chaire de recherche et d’innovation Goldcorp en
droit des ressources naturelles et de l’énergie

Goldcorp Research and Innovation Chair in
Natural Resources and Energy Law

L'exploration et l'exploitation des mines d'uranium au Québec depuis l'affaire Strateco

09 Août 2016

Résumé

Le Canada est l’un des plus grands producteurs mondiaux d’uranium. À l’heure actuelle, toutes les mines d’uranium en exploitation se trouvent dans la province de la Saskatchewan. Bien que le Québec ne compte aucune mine d’uranium en production, une trentaine de projets d’exploration sont présents sur son territoire. Au cours des dernières années, l’un des projets les plus importants a été celui initié par la société Strateco. Cependant, ce projet n’a pu aboutir, notamment en raison de certaines controverses relatives aux implications juridiques de la notion d’acceptabilité sociale. C’est à ces controverses que s’intéresse la présente note de recherche.

 

L'affaire Strateco 

 

Le Canada est l’un des plus grands producteurs mondiaux d’uranium. À l’heure actuelle, toutes les mines d’uranium en exploitation se trouvent dans la province de la Saskatchewan. Bien que le Québec ne compte aucune mine d’uranium en production, une trentaine de projets d’exploration sont présents sur son territoire[1]. Au cours des dernières années, l’un des projets les plus importants a été celui initié par la société Strateco.

 

La société Strateco, qui œuvre spécifiquement dans le domaine de la prospection et de l'exploration minière, a découvert en 2005, en vertu de ces titres miniers un gisement d'uranium dans la région des Monts Otish situé en territoire autochtone. Strateco envisageait alors d'exploiter ce qui aurait été la première mine d'uranium au Québec. Cependant, ce projet n’a pu aboutir, notamment en raison de certaines controverses relatives aux implications juridiques de la notion d’acceptabilité sociale. C’est à ces controverses que s’intéresse la présente note de recherche.

 

Sur le plan juridique, l’encadrement des activités uranifères est complexe puisqu’il relève à la fois de la compétence du parlement fédéral et des législatures provinciales. Il faut se référer à la Loi constitutionnelle de 1867[2], qui répartit les compétences entre ces deux paliers de gouvernement.  Les provinces sont propriétaires des ressources naturelles qui se trouvent sur leur territoire[3]. Ainsi elles disposent d’une compétence exclusive pour légiférer sur l’exploration, la prospection des ressources naturelles, mais aussi sur l’exploitation, la conservation et la gestion[4]. Au Québec, les gisements d’uranium sont encadrés par le droit minier qui est régi par la Loi sur les mines[5]. Quant à l’énergie nucléaire, elle relève de la compétence du fédéral en vertu de son pouvoir d’adopter des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada[6]. Le gouvernement exerce un contrôle sur cette ressource en soumettant à sa compétence le développement, la production, la possession et l’utilisation de l’énergie nucléaire. La Loi sur la sureté et la réglementation nucléaire[7] déclare à l’avantage général du Canada l’énergie atomique et crée la Commission canadienne de sureté nucléaire qui a le contrôle et la règlementation de l’énergie atomique[8].

 

Dans le cadre de ses activités d'exploration, notamment pour la prospection, les forages, l’échantillonnage ainsi que pour les travaux d'accès au site Matoush, la société Strateco avait obtenu près d'une trentaine de permis et certificats d'autorisation du gouvernement du Québec. De plus, la minière s’était vue octroyée des permis d'autorisation supplémentaire pour réaliser sa phase d'exploitation avancée pour son projet, qui consistait notamment en l'aménagement d'une rampe souterraine. Ces travaux devaient permettre à la société de définir de manière détaillée les réserves minérales du gisement d'uranium.

 

Pour effectuer ces travaux, la société avait obtenu d’une part l'approbation du gouvernement du Canada et d’autre part de la Commission canadienne de sureté nucléaire (ci-après "CCSN"). La CCSN est un organisme de réglementation nucléaire indépendant qui a pour mission de délivrer les permis requis pour les exploitants miniers ainsi que de surveiller les impacts de cette industrie sur les milieux humains et écologiques[9]. Celle-ci avait accordé la licence autorisant Strateco à construire la rampe l'exploration avancée à condition qu'elle prenne des mesures pour protéger l'environnement, la santé et la sécurité des personnes[10].

 

Cependant, la société devait aussi détenir une autorisation du gouvernement provincial. La société était dans l'attente de la décision du ministère du Développement durable, de l’Environnement de la Faune et des Parcs (ci-après "MDDEFP") pour l'obtention du certificat d'autorisation[11] qui était la seule autorisation qui lui manquait pour démarrer son programme d'exploration avancée. Mais en l’absence de réponse du MDDEFP, la société décida de déposer, en 2013, une requête en mandamus à la Cour supérieure du Québec pour obtenir une réponse du MDDEFP et l'obliger à rendre sa décision en vertu de l'article 164 de la Loi sur la qualité de l’environnement (ci-après "LQE"), qui impose au ministre, lorsque celui-ci est satisfait des études d'impact fournies par la société, de transmettre le certificat d'autorisation ou de lui refuser par écrit[12]. 

 

Or, suite à cette requête, le MDDEFP annonça, en mars 2013 un moratoire sur la délivrance de certificats d’autorisation en lien avec les projet uranifères motivé par l'article 152 de la LQE. Cet article exige que le gouvernement du Québec accorde une attention particulière aux autochtones lors de projets de développement touchant leur territoire De plus, le gouvernement du Québec décida de mandater le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (ci-après "BAPE") pour évaluer les impacts environnementaux et sociaux de l'exploration et de l'exploitation d'uranium. Ce moratoire indiquait qu'aucun certificat d'autorisation ne serait émis pour des projets d'exploration et d'exploitation d'uranium sur le territoire québécois en l'attente de la décision du BAPE. Cette décision a donc eu pour effet de priver d’effets juridiques les claims attribués à Strateco,  entrainant ainsi des manques à gagner importants[13].

 

L'Acceptabilité sociale

 

Il est notamment important de préciser que le projet Matoush était situé en territoire autochtone sur lequel s'applique la Convention de la Baie-James et du Nord québécois, qui a mis en place des institutions et des règles propres à ces territoires notamment en matière de développement des ressources, d'évaluation environnementale et de consultation de la population[14].

 

C’est dans ce contexte qu’une fois que le mandat a été conféré au BAPE, une entente entre le gouvernement du Québec et les Cris a été conclue[15], pour qu'il puisse réaliser des audiences sur tout le territoire du Québec. La participation active des autochtones était requise pour ce projet selon le chapitre 22 de la Convention de la baie Saint-James et du Nord québécois qui instaure un régime de protection de l'environnement et du milieu social propre au territoire Cris, où tout développement minier doit tenir compte des aspects historiques, sociaux, économiques et de l'organisation territoire[16].

 

À la suite de ces audiences, le BAPE conclut dans son rapport à une absence quasi totale d'acceptabilité sociale pour le projet de mine envisagé par Strateco, tant auprès des sociétés civiles et des corps politiques que des communautés autochtones. Cette absence d'acceptabilité sociale des autochtones tenait à ce qu'ils craignaient les effets de la radioactivité sur les ressources vitales de leur territoire où sont exercées les activités traditionnelles. Selon le rapport du BAPE, cette absence d’acceptabilité sociale était motivée par les nombreuses incertitudes relatives aux risques du projet pour la santé des personnes, mais aussi pour l'intégrité des écosystèmes, ainsi que les lacunes scientifiques et technologiques entourant la gestion des résidus miniers d’uranium qui demeurent radioactifs durant plusieurs milliers d'années. Par ailleurs, la rentabilité du projet n’était pas encore établie.

 

De l’avis du BAPE, il aurait ainsi été contre indiqué d'autoriser l'exploitation de l'uranium sur le territoire du Québec avant plusieurs années. Par ailleurs, cet organisme recommanda également au gouvernement de s'assurer de l'acceptabilité sociale des projets avant leur autorisation, d’obtenir davantage de connaissances pour combler les lacunes scientifiques et les incertitudes technologiques et d'adopter un cadre légal plus harmonieux avec la législation fédérale[17].  

 

En référence à ces audiences, le MDDEFP refusa donc de délivrer le certificat d’autorisation pour la phase d'exploration souterraine du projet Matoush en raison de l’absence d’une acceptabilité sociale suffisante des Cris. L’enjeu social de ce projet aura ainsi été la cause principale du refus d'accorder le certificat d'autorisation puisqu’il aurait pu y avoir de graves conséquences sur les relations avec les premières Nations, selon le rapport. Strateco décida alors d'intenter une requête en nullité de la décision de refuser l'émission du certificat d'autorisation et demanda à la Cour de forcer le ministre d’émettre le CA.[18] A la suite de cette demande, le Procureur Général du Québec contesta la requête en nullité et produit quelques mois plus tard une défense demandant de rejeter la requête. Á la suite de ce refus, la société se plaça sous la protection de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies[19] et décida de poursuivre le gouvernement du Québec pour la perte de ses investissements en lui réclamant 190 millions de dollars de dommage et intérêt[20]. 

 

Une insécurité juridique

 

Bien que le BAPE soit un organisme gouvernemental consultatif[21], le rapport que celui-ci a rendu sur les enjeux de la filière uranifère au Québec vient apporter une instabilité quant à la possibilité d'exploiter une mine d'uranium dans la province. En effet le MDDEFP est venu refuser la délivrance du certificat d’autorisation à Strateco pour son programme d’exploration avancé sans avoir égard aux investissements de la société dans ce projet d’exploitation uranifère. Cependant à la suite de ce rapport le gouvernement n’a toujours pas légiféré sur une interdiction de l’exploration et exploitation d’uranium.

 

Ce qui pose problème c'est le régime juridique applicable à l'exploration et l'exploitation d'une mine uranium qui n'a en rien changé à la suite de ce rapport. Actuellement une société minière devra obtenir toutes les autorisations au niveau provincial et fédéral pour mener à bien son projet concernant l'exploitation d'une mine d'uranium. Au niveau provincial, les travaux pour l'exploitation avancée d'une mine d'uranium nécessiteront l'obtention d'un certificat d'autorisation du ministère de l’Environnement en raison son impact environnemental[22]. Le projet d’exploitation de la minière sera obligatoirement soumis à une procédure d’évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement[23]. Cette procédure prévoit le dépôt d'une étude d’impacts selon les exigences du ministère de l’Environnement et la tenue par le bureau d'audience publique d'une séance d'information publique sur le projet[24] . Après cette procédure, sur recommandation du ministère de l’Environnement le conseil des ministres peut soit autoriser ou refuser de façon discrétionnaire le projet de mine uranifère et le ministère de l’Environnement délivrera le certificat d'autorisation si le conseil des ministres lui donne son autorisation[25].

 

L'affaire Strateco fait ainsi naitre une incertitude juridique pour les compagnies minières voulant exploiter une mine d'uranium puisque celles-ci pourront obtenir les permis d'exploration comme tout autre minerai, néanmoins le conseil des ministres a de grandes chances de refuser tout certificat d'autorisation pour l'exploration avancée et l'exploitation d'une mine d'uranium à la suite de ce rapport, en raison de son pouvoir discrétionnaire. Le régime actuel n'est donc pas propice aux investisseurs voulant investir dans le secteur uranifère puisqu’en cas de refus du certificat d'autorisation les investisseurs perdront tous leurs investissements. Il n'y a aucune sécurité juridique concernant la perte des investissements, d'autant plus que la décision est fondée sur une absence d'acceptabilité sociale qui n'est ni une condition à l'exploitation d'une mine d'uranium ni une notion juridique.

 

Une refonte du régime juridique semble nécessaire pour offrir d’une part une garantie aux entreprises et aux investisseurs dans l’exploration et l’exploitation de gisement uranifère et d’autre part, baliser la notion d’acceptabilité sociale qui ne dispose actuellement d’aucun fondement juridique. Certaines provinces comme la Colombie-Britannique et la Nouvelle-Écosse ont tout simplement interdit l’exploration et l’exploitation de mines d’uranium en raison du manque d’acceptabilité sociale et des conséquences de cette industrie sur l’environnement.

 

Il parait peu judicieux dans le climat actuel d'investir et de vouloir exploiter une mine d'uranium au Québec. Il est donc recommandé d’adopter un cadre clair sur la filière uranifère au Québec, et ce en vue d’une possible interdiction au vu de l’absence d’acceptabilité sociale et des impacts environnementaux.

 

[1] Commission canadienne de sureté nucléaire, «Mines et usine de concentration d'uranium», [Enligne], file://localhost/, https/::www.cnsc-ccsn.gc.ca:fra:uranium:mines-and-mills:index.cfm (consulté le 14 octobre 2015)

[2] Loi constitutionnelle de 1867,30 & 31 Victoria, c3

[3] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c3 art109

[4] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c3  art 92A (1)

[5] Loi sur les mines, RLRQ c M-13.1

[6] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, c3 art 91

[7] Loi sur la sureté et la réglementation nucléaire, L.C 1997, ch.9 art 71

[8] Loi sur la sureté et la réglementation nucléaire,  L.C 1997, ch.9 art 8

[9] Ressources naturelle Canada «Á propos de l’uranium», [en ligne], http://www.rncan.gc.ca/energie/uranium-nucleaire/7696 (consulté 17 juillet 2017)

[10] Commission canadienne de sureté nucléaire, «Compte rendu des délibérations, y compris les motifs de décision - Ressources Strateco inc, - Demande de permis de préparation de l’emplacement et de construction d’une mine d’uranium pour le projet d’exploration souterraine Matoush», [en ligne], http://nuclearsafety.gc.ca/fra/the-commission/pdf/2012-06-05-Decision-St... (consulté le 6 juillet 2016)

[11] Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ, c Q-2 art 22 

[12] Ressource Strateco, «requête introductive d'instance, Strateco dépose une requête en mandamus et jugement déclaratoire à la Cour supérieur du Québec»,[En ligne],

http://www.stratecoinc.com/data/pdf/Communiques2013/CommuniquStratecoman... (consulté le 23 octobre 2015)

[13] Ressource Strateco, «requête introductive d'instance,  Strateco réclame 190 millons de $ au gouvernement du

Québec», [En ligne], http://www.stratecoinc.com/nouvelles-aux-investisseurs.php?id=71 (consulté le 23 octobre 2015)

[14] Institut national de santé publique du Québec, «Survol de l'encadrement législatif et réglementaire des mines d'uranium au Québec», p3,[En ligne],

https://www.inspq.qc.ca/pdf/publications/1652_SurvEncadrLegReglMinesUran... (consulté le 24 octobre 2015)

[15] Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ, c Q-2 art 31.8.1

[16] Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ, c Q-2 art 152

[17] Rapport du BAPE, «Les enjeux de la filière uranifère au Québec», [En ligne],

http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/rapports/publications/bape308.pdf (consulté le 20 octobre 2015)

[18] Ressources Strateco, «Strateco demande à la Cour supérieure du Québec d'annuler la décision du ministre Blanchet de refuser d'émettre le certificat d'autorisation pour le projet Matoush», [En ligne],

http://www.stratecoinc.com/data/pdf/Communiques2013/RSC_Requteennullit20... (consulté le 23 octobre 2015)

[19] Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies, LRC 1985, c C-36

[20] Ressources Strateco, «projet uranifère Matoush : Strateco réclame 190 million de $ au gouvernement du Québec», [En ligne], http://www.stratecoinc.com/data/pdf/Communiques2014/RSC_Requete2014-12-1... (consulté le 23 octobre 2015)

[21] «Bureau d’audiences publiques sur l’environnement « BAPE : l’organisme», [en ligne], http://www.bape.gouv.qc.ca/sections/bape/organisme/ (consulté le 6 juillet 2016)

[22] Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ c Q-2 art 31.1

[23] Règlement sur l'évaluation et l'examen des impacts sur l'environnent, RLRQ c Q-2, r23 art 2 p) 

[24] Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ c Q-2 art 31.2

[25] Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ c Q-2 art 31.5 27 Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ c Q-2 art 31.5

 

 

Axe thématique: 
Acceptabilité sociale
Type publication: 
Notes de recherche

À propos de l'auteur

Tom Ignacchiti est titulaire de la Maitrise en droit de l’environnement, développement durable et sécurité alimentaire (LL.M) de l’Université Laval ainsi que du Master 2 en droit de l’environnement (M.) des universités Paris I Panthéon-Sorbonne et Paris II Panthéon-Assas, dans le cadre d’un parcours bi-diplôme. Il est également diplômé du Master 2 en droit européen de l’agriculture et des filières agroalimentaires de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Il est particulièrement intéressé par les questions environnementales et agricoles. Au sein de la Chaire DRNE il était auxiliaire de recherche et chargé de la promotion de la Chaire.