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DRNE - Droit de ressources naturelles et de l'énergie

Chaire de recherche et d’innovation Goldcorp en
droit des ressources naturelles et de l’énergie

Goldcorp Research and Innovation Chair in
Natural Resources and Energy Law

À propos des récentes évolutions législatives en matière de transparence dans l’industrie extractive : vers plus d’acceptabilité sociale ?

26 Mai 2016

Résumé

Ces dernières années, plusieurs projets de loi sont intervenus pour modifier les obligations de transparences dans le secteur extractif au Québec.  En 2014, le gouvernement annonçait l’ouverture d’un grand chantier sur l’acceptabilité sociale des projets liés à l’exploitation des ressources naturelles. Au regard de l’actualité, les évolutions législatives récentes en matière de transparence témoignent-elles d’une avancée vers une plus grande acceptabilité sociale ?

Summary 

In recent years, several bills were proposed to amend the transparency obligations in the extractive sector in Quebec. In 2014, the government announced the opening of a major project on social acceptability of projects related to the exploitation of natural resources. In light of current events, this paper wonders if the recent legislative developments regarding transparency witness a progress towards greater social acceptability.

 

L’industrie extractive représente une part significative de l’économie québécoise et canadienne. En 2014, les investissements miniers au Québec représentaient environ 3 milliards de dollars, et atteignaient en 2012 un record de 5.1 milliards de dollars[1]. Le secteur employait 13 496 travailleurs dans l’extraction des mines métalliques et non métalliques au Québec[2]. En ajoutant les activités de transformation de métaux et la fabrication de produits minéraux non métalliques, le secteur employait environ 45 000 travailleurs dans la province[3]. Le secteur extractif représente donc une source de revenu directe ou indirecte pour la population et représente ainsi un enjeu fondamental tant sur le plan économique que social.

 

Néanmoins parler de l’industrie extractive ne peut se résumer à ces seules statistiques, sans doute fort satisfaisantes pour une grande part de l’opinion publique. En plus d’être une source de nuisance environnementale[4], cette industrie représente en effet une source importante de corruption[5]. Un rapport de l’OCDE mit en évidence que 19% des affaires de corruption transnationales, jugées depuis l’entrée en vigueur de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption, provenaient du domaine de l’extraction[6]. Une telle proportion contribue à ternir l’image de l’industrie dans son ensemble et contribue probablement à la dégradation de l’opinion du public sur la mise en œuvre de certains projets énergétiques. Or la non acceptation des projets par les communautés locales peut être source de désagréments économiques (retard des projets, difficultés à trouver de la main d’œuvre perte de confiance des marchés) de tensions sociales (mouvements contestataires populaires et résistances locales).Le 18 novembre 2014, le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles du Québec (« le ministre »), a révélé le lancement du grand chantier sur l’acceptabilité sociale des projets liés à l’exploitation des ressources naturelles[7]. Toujours en cours, ce chantier a pour objectif de permettre au gouvernement d’apporter des pistes de solutions au gouvernement, afin qu’il puisse améliorer les outils et les pratiques dont il dispose pour collaborer avec les communautés locales[8].

Au regard de l’actualité, les évolutions législatives récentes témoignent-elles d’une avancée vers une plus grande acceptabilité sociale ? Cet article vise à apporter des éléments de réponses à cette question en présenter l’évolution de la législation en matière de transparence dans le secteur extractif depuis 2013. Après avoir mis en lumière trois projets de lois ayant conduit à des modifications marquantes de la Loi sur les mines en matière de transparence dans le secteur extractif ces trois dernières années, une analyse du cheminement législatif sera proposée au regard de la démarche du gouvernement en matière d’acceptabilité sociale.

Le projet de loi n°70 : un premier pas en avant

Le projet de loi n°70, adopté quasi-unanimement[9] par l’assemblée nationale le 9 décembre 2013  apporte notamment des nouveautés en matière de transparence.

L’article 215 qui faisait mention de l’accessibilité des cartes, rapports et documents relatifs à certains travaux, et aux travaux de levées géophysiques et aux forages après leur transmission au ministre fut modifié dans une perspective d’accroissement de la transparence du secteur extractif en rendant obligatoire la publication de tous les documents et renseignements transmis par les titulaires de droits miniers au ministre. Mais aussi en rendant publics, sur une base annuelle, la quantité et la valeur du minerai extrait au cours de l'année précédente, les redevances versées au cours de l'année précédente, l'ensemble des contributions versées par le titulaire, le plan de réaménagement et de restauration approuvé par le ministre et le montant total de la garantie financière exigée[10].

Une réserve concerne toutefois les ententes conclues entre un titulaire de bail minier ou de concession minière et une communauté, pour lesquelles les données ne peuvent pas faire l’objet de publication et ne sont utilisées qu’à des fins statistiques.

Les modifications ainsi apportées ont permis de favoriser la transparence dans le secteur minier par la divulgation de documents concernant les activités des entreprises du secteur extractif. Cette démarche fut toutefois incomplète puisqu’elle laissait subsister des lacunes en matière de transparence liée aux paiements, fermant les yeux sur une facette pourtant connue du secteur minier, pétrolier et gazier, à savoir la corruption.

Le projet de loi n°55 : un second pas en avant

Le projet de loi n°55 portant sur la « loi sur les mesures de transparence dans les industries minières, pétrolières et gazières » a été adopté à l’assemblée nationale le 21 octobre 2015.Cette loi apporte des modifications à la loi sur les mines en ce qu’elle établit des mesures de transparence imposant à l’industrie du secteur extractif un régime de divulgation relatif aux paiements en espèce et en nature octroyés à certains bénéficiaires. Ce projet de loi fut élaboré afin de lutter contre la corruption et de favoriser l’acceptabilité sociale des projets miniers, pétroliers et gaziers[11].

Le régime de divulgation s’impose aux personnes morales, sociétés et organisations exerçant des activités liées à l’exploration et à l’extraction de minéraux et d’hydrocarbures (et de façon extensive aux activités simplement relatives aux minéraux et hydrocarbures), détenant un permis, un droit, une licence, un bail ou une autorisation leurs permettant d’exercer ces activités ou contrôlant des entités répondant aux conditions précédentes. Par ailleurs, ces entités assujetties doivent soit détenir des titres côtés à la bourse de Toronto et avoir un siège au Québec, soit détenir un établissement au Québec, exercer des activités au Québec ou respecter deux des trois conditions suivantes : posséder des actifs s’élevant à au moins 20 000 000 $, générer des revenus d’au moins 40 000 000 $ ou employer en moyenne 250 personnes[12].

La divulgation consiste en l’émission d’un rapport annuel, émanant des entités assujetties et transmis à l’Autorité des marchés financiers (« AMF »), déclarant tous les paiements en espèce ou en nature des montants supérieurs ou égaux à 100 000$ octroyés à un même bénéficiaire durant l’exercice financier annuel. Le bénéficiaire peut soit être un gouvernement, une municipalité, un organisme établi par au moins deux gouvernements, tout organisme ayant des fonctions publiques, l’administration régionale de Kativik ou une administration, un gouvernement ou une nation autochtone. Cette mesure concerne les taxes, les impôts, les redevances, les frais, les droits liés à la production, les dividendes et les contributions destinées à la construction ou l’amélioration des infrastructures.

Les déclarations contenues dans ce rapport sont rendues publiques pour une durée de cinq ans et font l’objet d’un dépôt à l’assemblée nationale après transmission de celui-ci au ministre, assurant ainsi un contrôle démocratique direct et représentatif. La « loi sur les mesures de transparence dans les industries minières, pétrolières et gazières » fait ainsi écho à la « loi sur la transparence dans le secteur extractif » élaboré au niveau fédéral contenant des dispositions similaires. Le projet de loi n°55 fut donc un nouveau pas en avant vers la transparence, et plus précisément, un pas en faveur de la lutte et de la prévention de la corruption. Cette avancée confirma ainsi la démarche politique consistant en la prise en compte de l’acceptabilité sociale dans le secteur extractif. Cependant, les récentes évolutions législatives témoignent d’un certain recul sur cette question.

Le projet de loi n°28 : un pas en arrière

Le projet de loi n°28 a été adopté par l’assemblée nationale le 20 avril 2015 donnant lieu à la « Loi concernant principalement la mise en œuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 4 juin 2014 et visant le retour à l’équilibre budgétaire en 2015-2016 ». Cette loi reçut un accueil mitigé des représentants du peuple[13], et de l’opinion publique. Largement critiquée par les médias et la société civile, cette loi omnibus, dont la procédure législative est considérée comme douteuse[14], incluait de nombreuses dispositions relatives à une multiplicité de domaines comme celui de l’énergie, des ressources naturelles, de l’évasion fiscale, de services de garde d’enfant, de santé entre autres.

Cette loi apporte notamment des modifications à la loi sur les mines, et plus particulièrement aux articles 221 et 222. L’article 215 qui établissait des mesures de transparence en matière de divulgation de certains documents liés aux activités de production de substances minérales et d’hydrocarbures, fut partiellement vidé de sa substance par l’intermédiaire de modifications touchant les articles 221 et 222 de la loi. En effet désormais ces articles, relatifs à la publication du rapport préliminaire, du rapport prévisionnel et du rapport des activités de l’année précédente, contiennent l’énoncé suivant « Malgré le premier alinéa de l'article 215, les renseignements mentionnés dans le rapport ne sont pas rendus publics et ne peuvent être utilisés qu'à des fins statistiques »[15]. Rappelons que le premier alinéa de l’article 215 dispose que « Sont publics tous les documents et renseignements obtenus des titulaires de droits miniers par le ministre aux fins d'application de la présente loi. Le ministre rend publics ces documents et renseignements de la manière qui lui convient »[16].

Alors que le ministre délégué aux mines, Luc Blanchette, avait tenté de rassurer l’opinion publique en affirmant que « le principe de transparence de la Loi sur les mines n'est aucunement remis en question par les modifications à la Loi sur les mines incluses dans le projet de loi no 28. En fait, ces modifications viennent plutôt préciser l'application de la Loi afin de permettre de rendre publiques, sans ambiguïté, l'information sur la quantité et la valeur du minerai extrait et les redevances versées »[17], il n’est pas difficile de prendre la mesure de la portée de telles modifications législatives sur la transparence du secteur extractif.

Quels impacts sur l’acceptabilité sociale ?

Depuis 2013 la loi sur les mines a fait l’objet de plusieurs modifications qui tantôt allaient dans le sens de la transparence, tantôt dans le sens de l’opacité du secteur extractif. Sans l’intervention du projet de loi n°28, les mesures de transparence auraient concerné non seulement les paiements faits par les entités assujetties, mais également plusieurs données et documents relatifs aux activités de ces dernières. Les pratiques de divulgation des éléments relatifs aux activités des entreprises du secteur minier, pétrolier et gazier, permettent non seulement un contrôle plus efficace des autorités compétentes, mais elles permettent également aux citoyens d’avoir accès à une source d’information lui permettant d’être une partie prenante active aux projets.

L’acceptabilité sociale peut se définir comme le «résultat d’un processus par lequel les parties concernées conviennent ensemble des conditions minimales à mettre en place pour qu’un projet, un programme ou une politique s’intègre harmonieusement, à un moment donné, dans son milieu d’accueil »[18] mais aussi comme le « processus d’évaluation politique d’un projet mettant en interaction une pluralité d’acteurs impliqués à diverses échelles et à  partir  duquel se  construisent  progressivement des arrangements  et  des règles institutionnels reconnus légitimes car cohérents avec la vision du territoire et le modèle de développement privilégiés par les acteurs concernés »[19]. Que l’on définisse l’acceptabilité sociale comme un résultat ou comme un processus, il est indéniable que le citoyen joue un rôle important aux côtés des promoteurs et des décideurs. En effet, des rapports de force s’opèrent entre ces trois parties de telle sorte à ce qu’ils exercent des influences mutuelles les uns sur les autres.

Dans la perspective de l’acceptabilité sociale des projets miniers, pétroliers et gaziers, il est essentiel que toutes les parties prenantes détiennent l’information suffisante pour assurer l’effectivité des processus mis en place. Dans le cadre d’un projet, une dynamique se crée entre les différents acteurs se caractérisant par le rôle prédominant des dialogues et des débats, par l’importance des modes d’interactions, des principes et des responsabilités, ainsi que par la recherche de convergence et de valeurs partagées[20]. Finalement ces parties prenantes matérialisent trois dimensions interdépendantes : la dimension sociale (les citoyens et leurs représentants), la dimension économique (les promoteurs et grandes entreprises impliquées dans le projet), et la dimension relative à la gouvernance et au pilotage du territoire (l’Etat et ses démembrements).

Ainsi, en amenuisant le contenu des mesures de transparence dans le secteur extractif, la société civile se voit privée de données lui permettant de participer de façon adéquate au dialogue, alors même que les décideurs et les promoteurs détiennent ces données. Mais en plus, tout ce cheminement législatif démontre que la ligne directrice en matière de transparence n’est pas claire, ce qui conduit possiblement à décrédibiliser le politique et son discours en faveur de l’acceptabilité sociale. Par ailleurs, on pourrait relever les contradictions existantes dénuant de portée les discours politiques et les principes de développement durable. D’une part les modifications apportées par le projet de loi n°28 sont incohérentes avec le discours politique en faveur de l’acceptabilité sociale, et d’autre part elles sont contradictoires avec les principes de « participation et engagement » et d’ « accès au savoir » énumérés dans la loi sur le développement durable[21]

Deux pas en avant, un pas en arrière. La marche du Québec vers un cadre juridique adapté au contexte économique et social propre à l’industrie extractive est donc loin d’être achevée.

 


[3] Ibid.

[4] Un rapport sommaire contenant des données révisées sur les installations déclarant à l’INRP pour 2013 constate « [qu’] il y a une diminution soutenue et continue des rejets déclarés de substances qui sont considérées comme étant toxiques », consulté sur le site http://www.ec.gc.ca/inrp-npri/default.asp?lang=Fr&n=386BAB5A-1&offset=3&...

[5] Un rapport sommaire contenant des données révisées sur les installations déclarant à l’INRP pour 2013 constate « [qu’] il y a une diminution soutenue et continue des rejets déclarés de substances qui sont considérées comme étant toxiques » , consulté sur le site http://www.ec.gc.ca/inrp-npri/default.asp?lang=Fr&n=386BAB5A-1&offset=3&toc=show

[6] OCDE, Rapport de l'OCDE sur la corruption transnationale : Une analyse de l'infraction de corruption d'agents publics étrangers, Éditions OCDE, Paris, 2014, p. 25

[7] MERN, communiqué de presse, « Projets liés à l'exploitation des ressources naturelles - Le ministre Pierre Arcand annonce la mise sur pied d'un chantier portant sur l'acceptabilité sociale », Québec, 18 novembre 2014

[8] MERN, communiqué de presse, « Chantier sur l’acceptabilité sociale – le ministre Pierre Arcand rend public le rapport d’analyse », Québec, 27 octobre 2015

[9] Adopté avec 99 voix « pour », 2 voix « contre » et 0 abstention (consulté sur le lien : http://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/projets-loi/projet-loi-70-40-1.html)

[10] Loi sur les mines (2013), article 215

[11] Ministère de l’énergie et des ressources naturelles, « Analyse d’impact règlementaire, Projet de loi sur les mesures de transparence dans les industries minières, pétrolières et gazières », juin 2015 (consulté sur : https://www.mern.gouv.qc.ca/publications/lois/projets/AIR_Loi_transparence.pdf)

[12] Loi sur les mesures de transparence dans les industries minières, pétrolières et gazières, (2015), article 4(2)

[13] Adoptée à 64 voix pour, 43 voix contre et 0 abstention (consulté sur le lien : http://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/projets-loi/projet-loi-28-41-1.html)

[14] Aurélie-Zia Gakwaya, « Quelle transparence pour le secteur minier », GaïaPresse, 19 mai 2015 (consulté sur : http://gaiapresse.ca/analyses/quelle-transparence-pour-le-quebec-minier-...)

[15] Article 221 et 222, loi sur les mines, version avril 2015

[16] Article 215, loi sur les mines, version avril 2015

[17] Projet de loi no 28 sur le budget - Luc Blanchette réfute les déclarations erronées faites par le Parti québécois lors de l'étude du projet de loi no 28 (consulté sur : http://www.fil-information.gouv.qc.ca/Pages/Article.aspx?idArticle=23013...)

[18] Julie Caron-Malenfant et Thierry Conraud, Guide pratique de l’acceptabilité sociale : pistes de réflexion et d’action, Édition DPMR, 2009.

[19] Marie-Josée Fortin, Yann Fournis et Raymond Beaudry, Acceptabilité sociale, énergies et territoires : De quelques exigences fortes pour l’action publique, 2013, p. 17

[20]   E. Le Point en ressources naturelles, Dossier spécial sur l’acceptabilité sociale, Volume 2 – Numéro 1, p. 58

[21] Article 6, Loi sur le développement durable, RLRQ c D-8.1.1

Axe thématique: 
Acceptabilité sociale
Type publication: 
Notes de recherche
Auteur: 

À propos de l'auteur

Diplômée d'un Master 2 en droit public comparé de l'Université Panthéon-Assas, et candidate à la Maîtrise en droit de l'environnement de l'Université Laval ainsi qu'au Master 2 en Développement durable et responsabilité des organisations à l'Université Paris-Dauphine, elle s'intéresse particulièrement aux problématiques liées à l'acceptabilité sociale des projets énergétiques et du secteur extractif.