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DRNE - Droit de ressources naturelles et de l'énergie

Chaire de recherche et d’innovation Goldcorp en
droit des ressources naturelles et de l’énergie

Goldcorp Research and Innovation Chair in
Natural Resources and Energy Law

Territoire incompatible avec l'activité minière: quelle portée juridique ?

04 Octobre 2016

Résumé

En décembre 2013, l’Assemblée nationale du Québec modifiait la Loi sur les mines afin de permettre aux municipalités régionales de comté (MRC) de délimiter tout territoire incompatible avec l’activité minière dans leurs schémas d’aménagement et de développement conformément à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Auparavant, les MRC n’avaient que le pouvoir de les indiquer à leurs schémas. Quel est le nouveau mécanisme? Qu’est-ce qu’un territoire incompatible avec l’activité minière? Quand ces territoires entreront-ils en vigueur?

Territoire incompatible avec l’activité minière : quelle portée juridique?[1]

Depuis la modification de la Loi sur les mines et de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme en 2013, les municipalités régionales de comté (MRC) peuvent délimiter dans leurs schémas d’aménagement et de développement tout territoire incompatible avec l’activité minière[2], dans le but d’y interdire cette activité[3]. Auparavant, ces territoires étaient délimités par le gouvernement et les MRC n’avaient que le pouvoir de les indiquer à leurs schémas[4]. La délimitation de ces territoires par les MRC devra toutefois s’effectuer à l’intérieur d’un cadre législatif précis, faute de quoi les tribunaux pourraient invalider la nouvelle délimitation. Quel est le nouveau mécanisme? Qu’est-ce qu’un « territoire incompatible avec l’activité minière »?

1) Le nouveau mécanisme

Le nouveau mécanisme comporte trois étapes. Premièrement, la MRC délimite les territoires incompatibles avec l’activité minière par le processus habituel de modification ou de révision de son schéma[5]. À cette fin, elle tient compte principalement de la notion de territoire incompatible avec l’activité minière au sens de la Loi sur les mines[6]. Deuxièmement, la MRC transmet les données nécessaires à la reproduction de ces territoires sur les cartes qui seront conservées au registre public des droits miniers[7]. Finalement, le gouvernement détermine l’entrée en vigueur de l’interdiction des activités minières sur ces territoires[8].

2) La notion de territoire incompatible avec l’activité minière

La notion de territoire incompatible avec l’activité minière est large, mais elle permet de délimiter ces territoires au cas par cas. La MRC s’appuiera sur des critères juridiques et des outils d’interprétation. Les critères juridiques doivent être priorisés puisque les tribunaux appelés à se prononcer vérifieront en premier lieu si la MRC a agi dans les limites des pouvoirs conférés par la loi[9]. En second lieu, la MRC pourrait aussi être tenue de justifier son choix dans l’étendue d’un territoire incompatible avec l’activité minière en démontrant qu’elle a mis à profit son expertise dans l’intérêt public[10]. À cette fin, la littérature des sciences de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire est pertinente. Ces critères et outils d’interprétation se retrouvent principalement dans : (i) la Loi sur les mines, (ii) la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et les orientations gouvernementales, (iii) la Loi sur le développement durable, (iv) la littérature en urbanisme et en aménagement du territoire.

(i) La définition au sens de la Loi sur les mines

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme réfère à la Loi sur les mines pour déterminer le sens d’un « territoire incompatible avec l’activité minière »[11]. Il s’agit d’un territoire dans lequel la viabilité des activités serait compromise par les impacts engendrés par l’activité minière[12]. Cette définition est complétée par l’article 17 qui indique que la Loi sur les mines vise à favoriser, dans une perspective de développement durable, l’activité minière, tout en tenant compte des autres possibilités d’utilisation du territoire.

Au surplus, pour être soustraite à la prospection, à la recherche, à l'exploration et à l'exploitation minières, la substance minérale doit faire partie du domaine de l'État et se trouver sur un terrain pouvant faire l'objet d'un claim[13], ce qui exclut, par exemple, le pétrole, le gaz naturel, la saumure et le sable non utilisé à des fins industrielles ou de construction[14].

La définition et l’objet de la Loi sur les mines constituent les critères fondamentaux qui doivent guider la MRC dans la délimitation d’un territoire incompatible avec l’activité minière. Elle pourra aussi s’inspirer du préambule de cette loi qui indique que les ressources minérales constituent un bien collectif pour les générations actuelles et futures, qu’il est nécessaire de favoriser l’utilisation optimale de ces ressources de manière à créer le maximum de richesse pour la population du Québec, d’assurer un développement minéral respectueux de l’environnement, de favoriser un développement associé aux communautés et intégré au milieu, et de diversifier de façon durable l’économie des régions.

ii) La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et les orientations gouvernementales

La délimitation d’un territoire incompatible avec l’activité minière devra également respecter les orientations gouvernementales dont l’exigence est issue de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[15]. D’une part, l’orientation en matière de planification des activités minières consiste à « contribuer au développement du secteur minier en favorisant la protection et la mise en valeur des ressources minérales par une meilleure planification territoriale »[16]. À ce titre, le gouvernement tient compte des principes du développement durable, de la protection de l’environnement, du développement régional, du respect de la réglementation municipale et de l’intérêt public[17]. D’autre part, le gouvernement s’attend à ce que « les MRC assurent l’harmonisation de l’activité extractive avec les autres usages, de manière à limiter les incompatibilités et les nuisances, à ne pas affecter la qualité de vie des usagers des territoires proches et à ne pas empêcher la mise en valeur des substances »[18].

iii) La Loi sur le développement durable

La MRC devra « favoriser, dans une perspective de développement durable, l’activité minière, tout en tenant compte des autres possibilités du territoire »[19]. Ainsi, même s’ils ne sont pas encore applicables aux municipalités[20], la MRC peut s’inspirer des principes de la Loi sur le développement durable, par exemple : santé et qualité de vie, protection de l’environnement, efficacité économique, participation et engagement, subsidiarité, partenariat et coopération intergouvernementale, prévention, précaution, protection du patrimoine culturel, préservation de la biodiversité et respect de la capacité de support des écosystèmes[21].

iv) La littérature en urbanisme et en aménagement du territoire

Le concept de territoire incompatible avec l’activité minière est issu de la science de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. Il apparaît donc pertinent d’examiner la littérature qui porte sur le sujet. Par exemple, la Direction générale de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire du ministère des Affaires municipales publiait, en 1988, une liste de composantes du schéma qui « peuvent […] présenter une certaine incompatibilité avec l’exercice d’une activité minière » (soulignements ajoutés) : des « zones présentant un intérêt d’ordre historique, culturel, esthétique, écologique »; des « territoires soumis à des contraintes ou à des risques naturels »; des « sites d’intérêt patrimonial ou qui présentent des caractéristiques naturelles remarquables »; des « équipements et […] infrastructures nécessitant d’importants investissements » ou ceux « en place ou à être mis en place »; et des « sites d’utilité publique, tels les prises d’eau potable et les réservoirs naturels d’eau potable »[22].

Nous remarquons que le Ministère utilise les termes « incompatibilité » et « activité minière ». Ce document a-t-il inspiré le législateur lorsqu’il a intégré la notion de « territoire incompatible avec l’activité minière » à la loi en 2013? Quoi qu’il en soit, cette liste n’est certainement pas limitative. De plus, un élément ne sera pas nécessairement incompatible avec l’activité minière après analyse dans son contexte. La MRC devra donc recourir à cette liste avec circonspection.

Conclusion : la portée juridique du concept

Il s’avère impossible d’anticiper toutes les incompatibilités avec l’activité minière ainsi que leur portée territoriale. Les MRC chargées de mettre en place et de réviser leurs schémas ont développé une expertise et une connaissance spécialisée dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. C’est pourquoi le législateur leur a accordé une certaine discrétion pour délimiter les territoires incompatibles avec l’activité minière[23]. Cette discrétion n’est toutefois pas absolue. La MRC devra respecter le cadre prévu par la loi[24] et exercer son pouvoir discrétionnaire dans la bonne foi et dans l’intérêt public[25]. Autrement, elle pourrait être tenue de reprendre une partie du processus de modification ou de révision du schéma[26], ou les tribunaux pourraient annuler ou rendre inopérante la nouvelle délimitation[27]. Une MRC qui entreprend de délimiter un territoire incompatible avec l’activité minière devra analyser la situation au regard des critères établis par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et la Loi sur les mines. Cette analyse pourra être complétée par les critères issus des sciences de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. La MRC sera ainsi en mesure de documenter ses choix dans un cas donné et de démontrer, en cas de contestation, qu’ils ont été faits dans le respect des critères de la loi et dans l’intérêt public.

En outre, dans les situations qui ne sont pas entièrement incompatibles avec l’activité minière, la MRC peut toujours, en s’appuyant sur l’intérêt public, faire une demande de soustraction à l’activité minière d’une partie de son territoire en s’adressant au ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles[28].

ADDENDA

L’article 304.1.1 de la Loi sur les mines (RLRQ, chapitre M-13.1) est entrée en vigueur le 14 décembre 2016 par l’adoption du Décret 1075-2016 concernant l’entrée en vigueur de l’article 108 de la Loi modifiant la Loi sur les mines (L.Q. 2013, chapitre 32), (2016) 149 G.O. II, 15.

Le document d'orientation Pour assurer une cohabitation harmonieuse de l’activité minière avec les autres utilisations du territoire qui encadre le pouvoir des municipalités régionales de comté de délimiter tout territoire incompatible avec l’activité minière au sens de l’article 304.1.1 de la Loi sur les mines est accessible sur le site Web du ministère des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire au www.mamot.gouv.qc.ca.

 

[1] Ce texte a été rédigé le 7 décembre 2015 dans le cadre du cours de maîtrise DRT-7026 – Droit des ressources naturelles de l’Université Laval.

[2] Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, RLRQ, c. A-19.1 (ci-après : « L.a.u. »), art. 6 al. 1 (7°) ; Loi modifiant la Loi sur les mines, L.Q. 2013, c. 32 (ci-après : « Loi modificatrice »), art. 116, entré en vigueur le 10 décembre 2013 en vertu de l’article 127 de cette loi.

[3] Loi sur les mines, RLRQ, c. M-13.1 (ci-après « L.m. »), art. 304.1.1 al. 1, non en vigueur.

[4] Avant le 10 décembre 2013, l’article 6 al. 1 (7°) L.a.u. prévoyait : « Le schéma peut, à l’égard du territoire de la municipalité régionale de comté indiquer toute partie du territoire […] soustraite à [l’activité minière] ».

[5] L.a.u., art. 47 et suiv. (modification du schéma) et art. 53.15 et suiv. (révision du schéma).

[6] L.a.u., art. 6 al. 1 (7°) ; L.m., art. 304.1.1 al. 2, non en vigueur.

[7] L.m., art. 216.1 al. 2.

[8] L.m., art. 304.1.1 al. 1, entré en vigueur à la date déterminée par le gouvernement en vertu des articles 108 et 127 de la Loi modificatrice.

[9]Association des contribuables de Frelighsburg c. Brome-Missisquoi (Municipalité régionale de comté), [1992] R.J.Q. 1613, 1634 (C.S.) ; Lorne Giroux et Isabelle Chouinard, « Le contrôle réglementaire des usages, de leur intensité et de leur implantation : le zonage », dans Collection de droit 2015-2016, École du Barreau du Québec, 2015, p. 444 ; Marc-André Lechasseur, Zonage et urbanisme en droit municipal québécois, 2e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2009, p. 389.

[10] M.-A. Lechasseur, préc., note 9, p. 398.

[11] L.a.u., art. 6 al. 1 (7o).

[12] L.m., art. 304.1.1 al. 2, non en vigueur.

[13] L.m., art. 304.1.1 al. 1, non en vigueur.

[14] L.m., art. 64.

[15] L.a.u., art. 53.8 (modification au schéma), art. 56.15 (révision du schéma).

[16] Ministère des Affaires municipales du Québec. Direction générale de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, Les orientations du gouvernement en matière d’aménagement. Pour un aménagement concerté du territoire, 1994, en ligne : <http://www.mamrot.gouv.qc.ca/pub/amenagement_territoire/orientations_gouvernementales/orientations_amenagement.pdf> (consulté le 7 décembre 2015), p. 48.

[17] Id.

[18] Id., p. 49.

[19] L.m., art. 17 al. 1.

[20] Loi sur le développement durable, RLRQ, c. D-8.1.1, art. 4 al. 1 (1o).

[21] Id., art. 6.

[22] Jean Marier et Ministère des Affaires municipales du Québec, Direction générale de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, Les composantes du schéma d’aménagement : la description des parties du territoire soustraites au jalonnement, à la désignation sur carte, à la recherche minière ou à l’exploitation minière, dans Collection « Aménagement et urbanisme ». Schéma d’aménagement, 1988, p. 4.

[23]Exemple comparable en matière de dérogations mineures : Loblaw Québec c. Alimentation Villeneuve (1988), [2000] R.J.Q. 2498 (C.A.), par. 80.

[24] Laurentides Motels c. Beauport, [1989] 1 R.C.S. 705, 722; Frelighsburg (Municipalité) c. Entreprises Sibeca, 2002 CanLII 41283 (QC CA), par. 40, conf. par [2004] 3 R.C.S. 304; M.-A. Lechasseur, note 9, p. 177-180.

[25] Roncarelli v. Duplessis, [1959] S.C.R. 121, p. 140.

[26] L.a.u., art. 53.8 (modification au schéma), art. 56.15 (révision du schéma).

[27] Ma Baie c. Rigaud (Municipalité), 2003 CanLII 23196 (QC CS), par. 42; M.-A. Lechasseur, note 9, p. 257; Jacques L’Heureux, « Nature et effets d’un schéma d’aménagement et d’un plan d’urbanisme », (2000-01) 31 R.D.U.S. 3, 25-26.

[28] L.m., art. 304.

Axe thématique: 
Acceptabilité sociale
Type publication: 
Notes de recherche